Cuando las autoridades locales de Shanghái levantaron su confinamiento de tres meses a principios de junio, el gobierno central pronto anunció su propio enfoque para el objetivo de cero COVID-19: implementar pruebas de PCR masivas en todo el país junto con algunos estímulos económicos. En la práctica, esta política requiere que todos los residentes realicen pruebas de PCR periódicas y frecuentes a cambio de una acción relativamente modesta para hacer frente a un brote local.
Sin embargo, los escépticos señalan que un proyecto de salud tan gigantesco sería insostenible debido al sistema político de China con un autoritarismo fragmentado. En vista de las cargas económicas, los municipios suelen gestionar tareas de mayor nivel con sus propias contramedidas. ¿Tendrá consecuencias a largo plazo el conflicto latente entre autoridades centrales y locales en torno a la pandemia de COVID-19?
El dilema ejecutivo de China‘s Autoridades locales
El prototipo de la política de pruebas masivas de COVID-19 fue creado por la Comisión Nacional de Salud (NHC, por sus siglas en inglés), la máxima autoridad sanitaria de China, el 13 de mayo, con un plan para establecer cabinas de pruebas de COVID-19 a 15 minutos a pie de las principales ciudades Las pruebas deben estar ampliamente disponibles, ya que los residentes deben presentar una prueba PRC negativa tomada dentro de las últimas 24 a 72 horas para usar las instalaciones o servicios públicos. La nueva política se ha implementado en cinco de las 31 provincias de China y en un total de 57 ciudades, según un informe publicado a fines de mayo por una firma financiera con sede en Suzhou, Soochow Securities.
El tema más controvertido gira en torno al costo de mantener pruebas generalizadas. La Administración Nacional de Seguridad de la Salud dijo el 26 de mayo que los gobiernos locales tendrían que asumir todos los costos de realizar las pruebas masivas. Esta decisión generó preocupación entre los funcionarios locales y los cuadros del partido.
China ya es conocida por cargar a los gobiernos locales con la carga financiera de las políticas de bienestar mientras canaliza los ingresos fiscales en el medio. En 1994, el gobierno chino introdujo la reforma del reparto de impuestos del gobierno central y local, inicialmente con el objetivo de reducir el déficit presupuestario. Este objetivo se cumplió, pero no se abordó la pesada carga financiera de los gobiernos locales. Este resultado, junto con la «nomenklatura», la institución de estilo soviético utilizada por el Partido Comunista Chino (PCCh) para evaluar y designar cuadros para puestos burocráticos clave, ha ejercido presión sobre los funcionarios locales para que no hagan el trabajo de los superiores que determinará, agrava las oportunidades de progreso.
Ante el dilema de una capacidad local débil y un gobierno central fuerte, las autoridades locales deben encontrar un enfoque realista para evitar exacerbar las complejas contradicciones entre la población y las agencias gubernamentales. Langzhong, una ciudad a nivel de condado en la provincia nororiental de Sichuan, anunció directamente que los residentes pagarían las pruebas de PCR a 3,5 yuanes a la semana debido al costo prohibitivo para el gobierno local. En particular, las pruebas PCR pronto se convirtieron en “voluntarias”. La historia de Langzhong no es aislada, sino un fenómeno generalizado en otras áreas urbanas. Zhao Dahai, director ejecutivo del centro conjunto de políticas de salud de la Universidad Jiao Tong de Shanghái y Yale, señaló que a la sombra de una recesión económica, las pruebas periódicas empeoraron las finanzas locales. Con el aumento del gasto y la caída de los ingresos, los gobiernos locales se han enfrentado a crecientes presiones fiscales de ambos lados.
En las semanas que siguieron al lanzamiento de la nueva política de pruebas, el NHC respondió a la posible controversia reconociendo que si una ciudad necesita establecer un sistema normalizado de pruebas de COVID-19 depende de la situación local. Desde la perspectiva de los tomadores de decisiones, las ciudades portuarias, las capitales de provincia y las áreas metropolitanas con poblaciones de más de 10 millones corren un mayor riesgo de brotes. Por otro lado, «las pruebas de PCR frecuentes no deberían ser un sistema normalizado en áreas donde no hay un brote local ni riesgo de introducción», dijeron funcionarios de salud de Beijing. En otras palabras, las diferentes autoridades locales no están obligadas a llevar a cabo una política de prevención unificada de COVID-19.
El autoritarismo fragmentado y la política de cero COVID de China
Las dificultades tanto en las relaciones central-locales como en la implementación de políticas que los gobiernos locales han enfrentado durante la pandemia han puesto de relieve una característica importante de la política china: el «autoritarismo fragmentado». Los académicos comenzaron a conceptualizar esto en la década de 1980, cuando el PCCh decidió descentralizar e implementar una reforma administrativa ambiciosa. Kenneth Lieberthal y Michel Oksenberg acuñaron el término en 1992, señalando que el sistema de partido-Estado tradicionalmente jerárquico de China está fragmentado y desarticulado. Institucionalmente, el sistema de clasificación burocrático se combina con la división funcional de poderes entre diferentes burocracias, dejando espacio para lagunas y negociación entre el liderazgo central y los departamentos subordinados en la implementación de una política determinada.
Otro término en el léxico de la política china es “tiao/kuai Sistemas” y se refiere a dos estructuras de gobierno paralelas: la vertical bajo los departamentos funcionales y la horizontal en los departamentos administrativos. Esto proporciona un marco más claro de cómo se «fragmenta» exactamente el autoritarismo de China.
El impulso de la descentralización por parte de la alta dirección ha revivido parcialmente la autonomía de las autoridades locales. Al mismo tiempo, los debates sobre centralización, descentralización y competencia entre agencias basados en intereses superpuestos llevaron a una implementación de políticas ineficiente. Por lo tanto, el partido-Estado de China no es una institución completamente de arriba hacia abajo, como mucha gente cree, porque la implementación de políticas en este sistema fragmentado es muy complicada e inconsistente.
Históricamente, no hay un ejemplo más típico que la construcción de la Presa de las Tres Gargantas. Desde mediados de la década de 1950, cuando el partido introdujo este proyecto hidroeléctrico descomunal en la agenda, la coordinación y movilización de departamentos transversales y regionales se convirtió en una prioridad. En vista de los trastornos de las campañas electorales, los temores de guerra y la feroz competencia dentro de los partidos, esta iniciativa de infraestructura tuvo que posponerse varias veces y finalmente se completó en 2020.
Durante la pandemia de COVID-19, la respuesta de las autoridades a la crisis de salud pública volvió a mostrar algunos signos de autoritarismo fragmentado. Las duras medidas a nivel nacional como la política cero-COVID y los confinamientos en las grandes ciudades manifiestan que el gobierno central prevalece sobre los municipios en el juego entre centralización y descentralización. El presidente Xi Jinping se esfuerza por aumentar su autoridad personal y estabilizar el régimen. Particularmente al enfrentar los desafíos a su polémica política interna después de que se levantó el límite del mandato presidencial, el brote de coronavirus presentó una oportunidad para que Xi alcanzara su objetivo político al expandir su influencia en las localidades. Esto explica por qué los gobiernos locales en Wuhan, Shanghái, la provincia de Jilin y otras ciudades subprovinciales bajo la «orientación y el esfuerzo personal» de Xi reaccionaron de forma exagerada ante algunos casos confirmados.
Sin embargo, por otro lado, las autoridades locales también enfrentaron decisiones difíciles para hacer frente al estrés del desempeño del gobierno. Los estudios de Maria Edin sobre municipios encuentran que el gobierno chino ha fortalecido las capacidades locales a través de la reforma de la gestión de cuadros. Establecer un sistema de rendición de cuentas requiere que «los líderes de la comunidad se comprometan a lograr objetivos específicos establecidos por los niveles superiores y sean personalmente responsables del logro de esos objetivos».
En el caso de la respuesta de China al COVID-19, el creciente número de cuadros locales responsables de los brotes y los criterios de gestión de la salud cada vez más estrictos han obligado a los funcionarios locales a seguir el camino de la política del gobierno central, incluso a expensas del crecimiento económico. Este es el primer modo de gobernanza para hacer frente a la epidemia local.
Otro modo son las políticas relativamente más flexibles adoptadas por el gobierno local. En comparación con el bloqueo limitado sin precedentes de Shanghai, Shenzhen ayudó a sostener el crecimiento económico al mantener las fábricas en funcionamiento, a pesar de que esta megaciudad sufrió la misma ola de brotes locales que Shanghai casi al mismo tiempo. Cabe señalar que, junto con los diversos giros y vueltas de la epidemia en sí, la capacidad y la capacidad de respuesta del gobierno kuai o “horizontal” al comando ejecutivo de las autoridades de la ciudad de Beijing también determinan el destino de las áreas urbanas que caen a la sombra de COVID-19.
El autoritarismo fragmentado como herramienta para estabilizar el régimen del PCCh
Aunque la dura respuesta del PCCh al coronavirus ha expuesto las limitaciones de las relaciones central-locales de China, no significa que la institución de apariencia frágil amenazará al régimen autoritario. Primero, el retroceso temporal en la realización de pruebas masivas de COVID-19 en ciudades subprovinciales y subordinadas muestra solo la concesión parcial de la descentralización a los municipios por parte del gobierno central. En cierto modo, la libre alternancia del partido entre centralización y descentralización en la política de salud en realidad demostró su sólido control sobre los gobiernos locales. En segundo lugar, debido a la superposición de intereses con respecto a las políticas de COVID-19, la competencia entre “tiao” o “kuai” y sus acuerdos con Beijing deja intacta la zona de amortiguamiento para calmar el agudo conflicto entre las élites gobernantes y las élites locales. Sin duda, estas delicadas conexiones se mantendrán hasta que concluya pacíficamente el XX Congreso Nacional del PCCh.
