Quizás ningún país se ajuste a la descripción de «juego de dos etapas”Teoría mejor que Japón. Putnam describe las negociaciones internacionales como un proceso de negociación no sólo con socios internacionales sino también con audiencias nacionales. Los negociadores exitosos pueden construir coaliciones exitosas entre actores políticos internos y utilizar acuerdos internacionales para superar la resistencia interna, como lo describió Putnam en la cumbre del G-7 en Bonn en 1979.
En Japón, esta práctica se denomina utilizar la influencia internacional para lograr cambios en el país. Gaiatsu (presión externa). Japón a menudo atribuye enormes cambios en su trayectoria nacional a la creciente presión extranjera, desde la llegada de los «Barcos Negros» de Matthew Perry en 1853, que condujeron a la Restauración Meiji, hasta la ocupación estadounidense posterior a la Segunda Guerra Mundial bajo el mando del general MacArthur y el establecimiento de un estado moderno y democrático en Japón.
El gaiatsu es una práctica común en la política japonesa moderna. En la década de 1980, por ejemplo, los líderes japoneses de tendencia liberal intentaron utilizar la disputa comercial entre Japón y Estados Unidos como fuente de presión extrema para obligar a la burocracia japonesa conservadora a implementar planes de reforma económica. En la década de 1980, el primer ministro Nakasone Yasuhiro quiso utilizar las negociaciones comerciales con Estados Unidos para estimular reformas estructurales y liberalizar la economía japonesa. El Acuerdo Plaza de 1985, que rápidamente apreció el yen, sirvió como un gaiatsu necesario para impulsar reformas estructurales.
Nakasone contrató a su grupo de expertos privado, el ex gobernador del Banco de Japón, Maekawa Haruo, para estudiar la transformación de la economía japonesa después del Acuerdo Plaza. El Informe Maekawa propuso estrategias para reorientar la economía japonesa de un modelo de crecimiento orientado a las exportaciones y la inversión a una economía orientada al consumo interno. Estas estrategias abordaron preocupaciones como la reducción de los superávits comerciales con los Estados Unidos, la estimulación de la demanda interna, la implementación de políticas de bajas tasas de interés y la implementación de medidas de ajuste estructural como la desregulación de la tierra y la abolición de la Ley de Grandes Mercados. Además, Japón abrió sus mercados internos a los productos estadounidenses, lo que permitió que empresas extranjeras como los supermercados estadounidenses ingresaran al mercado japonés y alentó a las empresas japonesas a aprovechar la fortaleza del yen e invertir en el extranjero, particularmente en el Sudeste Asiático y China.
Para los líderes japoneses reformistas, el sector agrícola es la resistencia más tenaz a la liberalización económica y comercial. El sector agrícola de Japón ha obstaculizado durante mucho tiempo las conversaciones comerciales internacionales. Durante la Ronda GATT-Uruguay Durante las negociaciones, el sector agrícola japonés rechazó firmemente el programa de reducción arancelaria. En lugar de ello, abogaron por una cuota especial para proteger la cuota de mercado interno de los productos agrícolas japoneses, en particular el arroz.
En las negociaciones posteriores de la Ronda Doha de la OMC, Japón adoptó una postura firme contra la introducción de topes arancelarios del 100 por ciento. Quería designar numerosos productos como “artículos sensibles” para protegerlos de importantes reducciones arancelarias. Japón quería negociar excepciones para estos productos sensibles y permitirles reducciones arancelarias más leves a cambio de mayores volúmenes de contingentes arancelarios.
El principal interés en contra de la liberalización era el sistema de producción de pequeños agricultores, dominado por agricultores de arroz a tiempo parcial que dependían en gran medida de los subsidios gubernamentales. A pesar de los beneficios potenciales de una liberalización comercial integral para la economía japonesa y el sector agrícola en dificultades, esta compleja red de intereses creados ha demostrado su valor. desactivado Progreso.
El centro de esta red de intereses es la Cooperativa Agrícola de Japón (JA), que Cabildeo llevado a cabo para proteger a los agricultores a tiempo parcial ineficientes. El Partido Liberal Democrático (PLD), que gobernó Japón durante la mayor parte del período de posguerra, también apoyó a los pequeños agricultores, ya que formaron la base de las victorias electorales del PLD. La liberalización de la agricultura alteraría el sistema de producción en pequeña escala y expulsaría a los agricultores a tiempo parcial del negocio. Por lo tanto, la JA presionó al PLD para que se resistiera a la liberalización de la agricultura.
Cuando Abe Shinzo regresó al poder en 2012, adoptó un ambicioso plan de reforma estructural. Abe consideró que “poner la agricultura japonesa a la ofensiva” era un pilar importante de su reforma estructural. El objetivo era hacer que el sector agrícola fuera rentable y competitivo a nivel mundial. El plan para revitalizar la agricultura japonesa implicaba tanto “ingresos” como “productos”: abrir el mercado japonés a la competencia extranjera y al mismo tiempo internacionalizar los productos agrícolas japoneses.
Para Abe, las nuevas negociaciones del Acuerdo Transpacífico (TPP) representaron una importante oportunidad para hacer que el sector agrícola de Japón sea globalmente competitivo a través de la internacionalización. Por lo tanto, Abe intentó aprovechar la oportunidad para derrotar al establishment agrario e impulsar su agenda de reformas estructurales. Gaiatsu. Abe quería utilizar las negociaciones del TPP para abrir el mercado interno japonés para productos agrícolas. El impacto de los alimentos extranjeros sacudiría los cimientos del sistema agrícola japonés, al sacar del negocio a agricultores a tiempo parcial ineficientes y ávidos de subsidios y obligar a la JA a emprender reformas estructurales. Estos cambios estructurales en la agricultura japonesa debilitarían el poder político de la JA y reducirían su resistencia a la agenda de reformas de Abe.
Sin embargo, el plan de Abe enfrentó una importante resistencia dentro de su partido. Muchos legisladores estatales del PLD dependen de JA para movilizar a los votantes rurales y apoyarlos en las elecciones. A cambio, defienden ferozmente las políticas de la JA. Estos miembros de la dieta, llamados la “tribu agrícola” (Norin Zoku), lobbystas a favor de medidas proteccionistas y opositores a las reformas agrícolas.
Uno de esos miembros importantes del parlamento estatal es Moriyama Hiroshi. Moriyama era un peso pesado en la agricultura japonesa y un estrecho colaborador de la industria ganadera japonesa. Fue presidente del comité de agricultura del parlamento estatal y supervisó la política agrícola en el parlamento estatal.
Además, era uno de los parlamentarios estatales anti-TPP más poderosos dentro del PLD. Se desempeñó como presidente del Comité de Políticas del TPP del PLD, cargo que le dio poder de veto sobre las políticas relacionadas con el TPP. En la década de 1960, el PLD cambió las reglas de su partido para exigir que los proyectos gubernamentales fueran aprobados por el Consejo de Investigación de Asuntos Políticos (PARC) del PLD antes de ser presentados en la legislatura estatal. Por lo tanto, Moriyama era responsable de aprobar todas las leyes del TPP antes de que pudieran entrar en vigor. También fue el fundador y primer presidente de la Conferencia de Retiro de Solicitudes del TPP, que más tarde se convirtió en la Conferencia de Negociación y Protección de los Intereses Nacionales del TPP, un movimiento nacional anti-TPP.
Moriyama jugó un papel importante en las negociaciones del TPP. Bajo su liderazgo, el Comité de Agricultura de la Dieta aprobó Resoluciones Piden al gobierno que exima al arroz, el trigo, la carne de vacuno y de cerdo, los productos lácteos y el azúcar de Japón, los llamados «cinco artículos prioritarios», de la eliminación de aranceles en virtud del acuerdo TPP. Esta demanda debe ser tratada como una máxima prioridad en las negociaciones, lo que significa que Japón debería hacerlo. dejar las negociaciones tabla si no pudiera cumplirse.
De hecho, el equipo negociador japonés del TPP ha adoptado esta posición proteccionista. Las negociaciones no eliminaron los aranceles sobre estos “cinco artículos prioritarios”. Bajo estas cinco artículos, se mantendrían los actuales tipos arancelarios sobre el arroz, el trigo y el azúcar; se ampliaría la cuota de importación de arroz y trigo estadounidenses; y se reducirían los aranceles sobre la carne de vacuno, el cerdo y los productos lácteos.
Según la teoría de Putnam, un oponente acérrimo como Moriyama podría mejorar la posición negociadora de Abe con sus homólogos extranjeros demostrando que tiene las manos atadas por el compromiso. Sin embargo, el ejemplo de las conversaciones sobre comercio agrícola muestra el lado negativo del juego de dos niveles: los grupos de interés internos son jugadores con veto que pueden descarrilar las negociaciones bloqueando la política interna. Por lo tanto, negociadores como Abe deben neutralizar a estos jugadores con veto para ampliar el “conjunto de victorias”.
Aprovechando las necesidades y la urgencia del negociador principal por lograr un avance en las negociaciones internacionales, estos jugadores con veto pueden exigir adquisiciones atractivas a cambio de no oponerse al acuerdo internacional. Estos actores con veto representan intereses sectoriales que podrían resultar perdedores en el nuevo acuerdo. Por tanto, estas adquisiciones sirven como protección contra posibles pérdidas tras el acuerdo. Durante las negociaciones del TPP, Moriyama fue uno de los mayores actores con veto del TPP dentro del PLD. Para superar la oposición de Moriyama a la reducción del TPP de los aranceles a la carne vacuna del 38,5 por ciento al 9 por ciento, el gobierno de Abe proporcionó 300 mil millones de yenes en compensación a los ganaderos.
Un análisis más detallado muestra que la reducción arancelaria del TPP no redujo significativamente los precios de la carne vacuna japonesa ni afectó la producción de carne vacuna. Wagyu, que representa la mayor parte de la producción de carne de vacuno de Japón, fue liberado de la reducción arancelaria. Además, las negociaciones del TPP están en curso. fundado una protección a las importaciones de carne vacuna que permitía a Japón aumentar los aranceles si importaba demasiada carne vacuna de Estados Unidos. El impacto de la reducción arancelaria fue aún más amplio reducido debido a la debilidad del yen en comparación con el dólar.
Por lo tanto, la compensación no actuó como un amortiguador necesario para que los agricultores absorbieran los efectos de la liberalización. Más bien, fue el acuerdo especial de Abe lo que permitió a Moriyama continuar con las políticas agrícolas de patrón-cliente a cambio de su aprobación del acuerdo TPP.
La experiencia de las negociaciones del TPP en el sector agrícola ilustra lo difícil que es promover una reforma sustancial de la política japonesa. Los líderes japoneses tienden a aprovechar la presión externa para hacer girar la rueda burocrática en casa. Por el contrario, los actores internos también pueden utilizar la presión urgente del líder nacional para concluir negociaciones internacionales para forzar concesiones y compensaciones. En el caso de las negociaciones sobre comercio agrícola del TPP, estas compensaciones no lograron el propósito del plan de reforma agraria de Abe: reducir los subsidios gubernamentales e introducir la competencia internacional para los productos agrícolas.
Después del gobierno de Abe, los intentos de reforma se estancaron. Japón todavía está muy lejos de tener un sector agrícola verdaderamente competitivo.
