A pesar del tono optimista de la propaganda gubernamental, la economía china enfrenta grandes desafíos. Las conversaciones con la gente corriente en China revelan una sensación generalizada de pesimismo. Casi todo el mundo tiene una historia sobre cómo la crisis económica les ha hecho la vida más difícil. Algunos incluso culpan abiertamente al gobierno de la difícil situación. Los funcionarios chinos desde Shanghai hasta Henan comentaron sobre la lenta economía y calificaron la situación de «descorazonadora». Un funcionario de Henan incluso reveló que entre el 70 y el 80 por ciento de los nuevos graduados universitarios de este año no pueden encontrar trabajo.
Las explicaciones predominantes de las dificultades económicas de China se centran en los desafíos económicos estructurales o en la política fiscal y monetaria. El gobierno chino ha introducido medidas para abordar estos problemas. Sin embargo, este artículo examina los desafíos económicos de China desde una perspectiva diferente y sostiene que la estructura de incentivos para los cuadros locales es un factor crucial, pero a menudo pasado por alto, en el desempeño de la economía china.
La estructura de incentivos de los cuadros y el crecimiento económico
El estudio del sistema de incentivos para cuadros ha sido fundamental para comprender el crecimiento económico de China. Respectivamente Kevin O’Brien y Li LianjiangSegún el sistema de responsabilidad de los cuadros, a los cuadros locales en China se les asignan numerosas responsabilidades y objetivos. Estos objetivos se dividen en dos categorías: “metas duras”, que son vinculantes y contienen resultados mensurables, y “metas blandas”, que no son vinculantes y no contienen criterios mensurables. Los líderes locales constantemente priorizan el logro de objetivos difíciles sobre los objetivos blandos porque los primeros tienen mayor peso en las evaluaciones de desempeño.
Entre ellos, el crecimiento del PIB fue el objetivo más importante. En muchos casos se convierte en un objetivo de veto, lo que significa que el fracaso en lograr el objetivo de crecimiento del PIB puede anular y anular todos los demás logros. En consecuencia, este intenso enfoque en el crecimiento del PIB desató una competencia similar a un torneo entre los gobiernos locales, en la que los funcionarios adoptaron estrategias de maximización del crecimiento para mejorar sus posibilidades de avance.
Otros académicos han examinado más a fondo la relación entre el crecimiento económico y la estructura de incentivos gerenciales. Lynette Ong demostró que objetivos económicos como el crecimiento del PIB y la deuda local influyen en las decisiones políticas de los funcionarios locales, como favorecer los préstamos a empresas estatales (EPE) sobre las privadas.
Yuen Yuen AngEsta investigación ha puesto de relieve el poder de los incentivos de cuadros para impulsar las economías locales. Todos los cuadros, independientemente de su función específica, deben alcanzar objetivos de atracción de inversiones, lo que da como resultado una orientación política fuertemente centrada en el desarrollo económico.
Similar, David Bulman demostró que el sistema de incentivos de cuadros es el factor más importante para el crecimiento económico local. Su estudio encontró que entre seis municipios con idéntica geografía, clima y recursos, aquellos que priorizaron el crecimiento del PIB superaron a aquellos que se centraron en mantener la estabilidad.
El desarrollo económico ya no es una prioridad
Sin embargo, entrevistas recientes revelan un cambio significativo en el sistema de responsabilidad de los cuadros que ha tenido un profundo impacto en el crecimiento económico. Los incentivos para los cuadros locales que alguna vez fueron fundamentales para promover el crecimiento económico ahora lo están obstaculizando. El desarrollo económico ya no es una prioridad para los cuadros locales.
El primer cambio importante en el sistema de evaluación de cuadros es el debilitamiento de la responsabilidad individual y el aumento de la responsabilidad “colectiva”. Según el nuevo sistema, las evaluaciones de los equipos se dividirán en dos categorías. La primera categoría es la evaluación individual, en la que los cuadros son juzgados según cinco criterios: “moralidad”, “capacidad”, “trabajo duro”, “desempeño” e “incorruptibilidad” (德能勤绩廉). Aunque el “desempeño” es uno de los cinco criterios, el desempeño laboral real no se mide a nivel individual.
Un funcionario local señaló que las evaluaciones individuales en el gobierno son altamente subjetivas, a diferencia de los indicadores clave de desempeño (KPI) en las empresas privadas. Mientras los cuadros se presenten a trabajar y eviten cometer delitos, todos pueden aprobar su evaluación individual. Finalmente, el cuadro señaló: “Todos somos empleados y miembros del PCC; ¿Cómo puede alguien decir quién es mejor que los demás?
La evaluación del desempeño real se lleva a cabo a nivel de oficina. Por ejemplo, en el caso del atractivo de las inversiones, un indicador local importante según Yuen Yuen Ang, la responsabilidad de lograr los objetivos de atracción de inversiones recae en la oficina local de atracción de inversiones y no en cuadros individuales. Como resultado, el gobierno superior evalúa la oficina en su conjunto y no el desempeño de los individuos.
En la práctica, esto significa que el jefe de la oficina deberá rendir cuentas si ésta no cumple su objetivo de atraer inversiones. No se culpa directamente a los trabajadores de oficina. Incluso si reciben reprimendas de sus funcionarios -un castigo que a menudo consideran «nada»- no enfrentan ningún castigo adicional, como por ejemplo: Por ejemplo, un recorte salarial o un error en su expediente personal.
El nuevo sistema de evaluación de cuadros redujo significativamente los incentivos para los cuadros locales. Al eliminar los incentivos individuales del proceso de evaluación, los cuadros han perdido su propia motivación para trabajar. Muchos describen su rutina de trabajo diaria como “tocar la campana como un monje todos los días” (当一天和尚，撞一天钟), lo que significa que realizan sus tareas de forma pasiva. Este problema se ha vuelto particularmente apremiante desde que los gobiernos locales abolieron las bonificaciones relacionadas con el desempeño para formalizar el sistema salarial de los cuadros y reducir las «ganancias de la zona gris» de los cuadros. Dar en el blanco ya no resulta en ganancias materiales para los cuadros locales.
En particular, los cuadros de mayor edad en puestos inferiores suelen ser los menos motivados para trabajar. Como han superado la edad límite para el ascenso, no ven ninguna perspectiva de avance profesional. Sin embargo, no pueden ser despedidos debido al sistema de servicio civil vitalicio de China. Como resultado, tienen pocos incentivos para completar tareas y tienden a “salir del paso” el resto de sus carreras hasta la jubilación. Un grupo joven los describió como “astutos” (油), que sólo hacen lo mínimo indispensable y eluden la responsabilidad.
Sus gerentes, a menudo más jóvenes, tienen recursos limitados para liderarlos. Dado que la edad y la antigüedad desempeñan un papel importante en el sistema, los funcionarios más jóvenes también evitan comandar a cuadros mayores y tienden a dejarlos en paz. Un ex funcionario del CCDI señaló que incluso los equipos de inspección los ignoran.
Un cuadro de Shanghai comentó entonces: «Ahora tengo 40 años y esta es mi última oportunidad de ascenso». Si no lo consigo en los próximos cinco años, me quedaré sin empleo. ¿Por qué debería importarme más? Cuando mi jefe me dice que haga algo, le respondo”.
Mayores inspecciones
Otro cambio en el sistema de evaluación es el creciente número e importancia de los controles de arriba hacia abajo. El anterior sistema de evaluación de cuadros estaba, como lo describen muchos académicos, orientado a resultados. A los cuadros se les permitió utilizar cualquier medio necesario para alcanzar los objetivos numéricos dentro del marco de evaluación. Por lo tanto, para lograr estos objetivos, los gobiernos locales a menudo violaron los derechos legítimos de los ciudadanos. Mirando hacia atrás en este período, un cuadro local describió a los gobiernos locales como “nada más que pandillas y turbas”. La naturaleza mafiosa del gobierno local fue una de las razones de los incidentes masivos locales generalizados en la década de 2000 y principios de 2010.
Como resultado, el gobierno chino introdujo inspecciones de arriba hacia abajo para monitorear el proceso de finalización de las tareas. Por lo general, estas inspecciones examinan las cuentas y los flujos de efectivo locales y revisan los documentos oficiales en cada paso de la implementación de políticas. Un funcionario local explicó estas inspecciones con un ejemplo: antes de que se introdujera el sistema de inspección, si un municipio tenía una política para ayudar a los agricultores a criar cerdos, la inspección solo se centraría en si cada familia poseía cerdos. Mientras cada familia tuviera cerdos, todo estaría bien. Además de evaluar el resultado final, la inspección ahora se centra en cada paso del proceso de implementación, desde los documentos de licitación para la adquisición de cerdos hasta las fotografías de los cerdos distribuidas a cada familia.
Estas inspecciones han reducido significativamente la actividad ilegal durante el proceso de implementación de políticas, y los funcionarios locales ahora se ven a sí mismos como mucho menos “mafiosos”. Sin embargo, estas inspecciones también han provocado importantes retrasos en la aplicación de las directrices. Los funcionarios no sólo deben asegurarse de seguir las reglas cuidadosamente, sino que también deben dejar una marca de cumplimiento en cada paso del proceso de implementación de políticas.
Como resultado, los funcionarios locales suelen verse abrumados con el papeleo. De hecho, dejar rastros perfectos de papeleo para cumplir con las inspecciones se ha vuelto incluso más importante que completar la tarea usted mismo. Combinado con la falta de incentivos individuales, muchos funcionarios creen que su única responsabilidad es el papeleo y que el éxito de las políticas tiene poco que ver con ellos.
La necesidad de seguir reglas también ha llevado al fin de muchas prácticas extralegales que habían demostrado ser económicamente efectivas durante décadas. La tercera sesión plenaria del XX Congreso del Partido reafirmó la prohibición de la “política industrial ilegal”, como la contratación de empresas mediante “incentivos fiscales excesivos”. A nivel local, las autoridades tributarias están investigando con entusiasmo exenciones fiscales y subsidios. Como se quejó un funcionario de la oficina de comercio, estos funcionarios tributarios eran como “detectives que investigan a delincuentes”.
Como resultado, los gobiernos locales han perdido una de sus herramientas más efectivas para atraer inversiones. Incluso cuando los gobiernos locales intentan ser creativos y encontrar otras formas de utilizar subsidios e incentivos para atraer inversiones, los funcionarios del Departamento de Comercio se quejaron de que el departamento de impuestos “hace difícil la tarea de atraer inversiones, especialmente en un momento en que la economía está tan mal”.
La economía china es principalmente política; Los factores políticos como los incentivos para los cuadros son cruciales para comprender el desarrollo económico de China. El rápido crecimiento de China ha dependido durante mucho tiempo de funcionarios locales pro-crecimiento deseosos de aplicar políticas que maximicen el crecimiento. Sin embargo, la situación ha cambiado y las plantillas ahora son completamente diferentes. Tienen un interés mínimo en perseguir el crecimiento; En cambio, se concentran en completar el papeleo y realizar inspecciones. El sistema de evaluación de cuadros también desalienta a los funcionarios a asumir activamente responsabilidades y completar tareas, creando cuadros que son indiferentes a cualquier resultado, incluido el crecimiento económico.
