En octubre pasado, Estados Unidos promulgó controles sin precedentes sobre las exportaciones de tecnología de semiconductores a China en un intento por frenar el desarrollo de tecnología militar en el país. Para que estos funcionen, otros proveedores de tecnología extranjeros deben aplicar sus propios controles. Clave en este sentido es una empresa holandesa llamada ASML, líder mundial en la fabricación de equipos semiconductores. Según informes recientes, Estados Unidos y este pequeño número de países socios clave han llegado a un acuerdo para coordinar sus controles de exportación.
Sin embargo, no fue un camino fácil. Estados Unidos encontró resistencia en las capitales europeas. Se citó al ministro de Relaciones Exteriores holandés diciendo el 18 de noviembre de 2022 que “los Países Bajos no copiarán las medidas estadounidenses de forma individual”. No es la primera vez que la seguridad y la impaciencia de Estados Unidos chocan con la autodeterminación de Europa, que evoluciona lentamente.
Según un nuevo libro de Agathe Demarais, Backfire: How Sanctions Reshape the World Against US Interests, esa historia es tan antigua como las sanciones. Demarais ahora trabaja en la Unidad de Inteligencia de The Economist y anteriormente fue asesor del Tesoro francés y trabajó en sanciones. Demarais ofrece una contribución oportuna e importante desde una perspectiva principalmente europea a un debate importante: ¿Están funcionando las sanciones estadounidenses? Su libro es un recorrido aéreo por una serie de estudios de casos que examinan las fuerzas a veces imprevistas desatadas por las sanciones estadounidenses, su impacto en las empresas europeas y las reacciones que provocaron en los funcionarios europeos.
Su evaluación de si las sanciones estadounidenses están funcionando quizás se resuma mejor como «depende» o «cada vez menos», y deja a sus lectores con una advertencia de que alienar a los socios europeos socavará su éxito futuro. Un factor importante que afecta la eficacia de las sanciones es la medida en que se imponen multilateralmente, con la ayuda de aliados y socios o en conjunto con ellos.
Para ilustrar su punto, Demarais regresa regularmente a la historia de las sanciones contra Irán. Demarais habla de la Ley D’Amato-Kennedy, que impuso sanciones radicales, incluidas sanciones secundarias, que impedirían no solo a las empresas estadounidenses sino también a las extranjeras realizar ciertos tipos de comercio con Irán. Estas acciones extraterritoriales enfurecieron tanto a las empresas europeas como a sus gobiernos, quienes amenazaron con demandar a Estados Unidos en la OMC. El entonces presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, cedió dos años después y prometió no imponer estas sanciones secundarias. Fue un caso importante en el que Europa demostró que no permitiría que sus propias empresas se sometieran a las leyes extraterritoriales de Estados Unidos.
En 2010, el presidente estadounidense, Barack Obama, volvió a imponer importantes sanciones a Irán. En ese momento, los gobiernos europeos se unieron al esfuerzo y posteriormente trabajaron juntos hacia el acuerdo nuclear con Irán, que se firmó en 2015. Esta fue una oportunidad para que un pequeño número de empresas europeas reingresaran al mercado iraní. Pero tres años después, los europeos se vieron abandonados por Estados Unidos. En 2018, el presidente de EE. UU., Donald Trump, abandonó unilateralmente el acuerdo nuclear con Irán y las empresas europeas se retiraron de Irán por preocupaciones sobre la amenaza de sanciones secundarias.
Las sanciones financieras de EE. UU. son herramientas poderosas que pueden influir en el comportamiento de rivales y socios. Pero las sanciones financieras y los controles de exportación son cosas muy diferentes.
Como Sarah Bauerle Danzman, Profesora Asociada de Estudios Internacionales en la Universidad de Indiana, Bloomington, y Emily Kilcrease, Investigadora Principal y Directora del Centro para una Nueva Seguridad Estadounidense, argumentan en un artículo reciente en Foreign Affairs, la confianza de los Estados Unidos en el dominio del dólar en el El sistema financiero en dólares estadounidenses no debería conducir a una confianza similar en su dominio en las cadenas de suministro de semiconductores estadounidenses. Los autores se refieren a esto como una «analogía defectuosa».
«De hecho, esta cadena de suministro es mucho más difícil de armar que el sistema financiero global porque su complejidad permite que los involucrados se adapten a los cambios con el tiempo», escribieron Bauerle Danzman y Kilcrease. Continúan explicando que esa confianza fuera de lugar podría llevar a los políticos a «pasar por alto la importancia de construir alianzas multilaterales para garantizar la eficacia de los controles de exportación».
Sin embargo, los lectores del libro de Demarais sacarán una conclusión muy diferente al comparar las sanciones financieras y los controles de exportación. Ella argumenta que la efectividad de las sanciones financieras ya está en peligro. Esto crearía aún más urgencia para participar en enfoques multilaterales.
La principal herramienta que Demarais cita como la razón del sombrío futuro de las sanciones financieras es la creación de INSTEX, la herramienta para apoyar los intercambios comerciales. INSTEX es una iniciativa liderada por Europa para eludir las sanciones de Estados Unidos a Irán. Frustrados por la salida de la administración Trump del acuerdo con Irán, los funcionarios europeos buscaron una manera de salvarlo. Actualmente, INSTEX solo se utiliza con fines comerciales humanitarios, por ejemplo, para enviar equipos médicos.
Demarais admite que INSTEX no es una empresa particularmente sólida; es un sistema de intercambio para el comercio donde el dinero no cambia de manos. No muchas empresas europeas quieren usarlo. «Los tomadores de decisiones estadounidenses», escribe, «tienen todas las razones para no sentirse impresionados por Instex… Sin embargo, si Instex funciona (o no) puede no ser lo más importante a considerar». En cambio, continúa, «Instex es el símbolo más tangible de la frustración europea por las sanciones de Estados Unidos”.
Eso debería preocupar a los funcionarios estadounidenses. Demarais señala una Comunicación de la Comisión Europea de 2021 que articuló la necesidad de que la Unión Europea “fortalezca la resiliencia de las infraestructuras del mercado financiero” para protegerse contra la “aplicación extraterritorial ilegal de sanciones unilaterales por parte de un tercer país”. actividades legítimas de la UE”.
Mientras tanto, China ha creado un sistema de pago alternativo llamado CIPS, el Sistema de Pago Interbancario Transfronterizo, una plataforma que permite procesar pagos en renminbi. CIPS es similar al sistema global utilizado para realizar la mayoría de las transacciones bancarias globales, aunque es diferente de SWIFT. Como resultado, según Demarais, no solo los rivales de EE. UU. como China, sino también socios como Europa están creando herramientas para eludir las sanciones de EE. UU.
Esos esfuerzos aún se encuentran en las primeras etapas, reconoce Demarais. Individualmente, no representan un desafío significativo para las infraestructuras dominadas por los EE. UU., pero estas iniciativas emergentes no deben ignorarse. Representan una dinámica política temprana que podría crecer.
La lección que se puede aprender de Backfire es que Estados Unidos debe involucrar a Europa. Esto es aún más cierto en el caso de los controles de exportación de Estados Unidos sobre China que en las sanciones contra Irán. Si la historia de las sanciones nos dice algo sobre el futuro de los controles de exportación, el pronóstico de Demarais es extremadamente sombrío: “Los días de picos de sanciones estadounidenses han terminado. Los diplomáticos estadounidenses pronto se verán privados de su arma preferida para engatusar, amenazar o castigar a los enemigos de Estados Unidos”.
Independientemente de la proporcionalidad de sus predicciones, Estados Unidos debe movilizar más recursos diplomáticos que en el pasado para lograr un compromiso multilateral. Conseguir amigos a bordo será crucial; esto también se aplica al control de exportaciones.
El gobierno de EE. UU. sabe que es poco probable que las restricciones a la exportación por sí solas funcionen tan bien. Después de que se anunciaran los controles del 7 de octubre, un alto funcionario estadounidense dijo: «Reconocemos que los controles unilaterales que implementamos perderán efectividad con el tiempo si otros países no se unen a nosotros». dañar el liderazgo tecnológico de EE. UU. a menos que los competidores extranjeros estén sujetos a controles similares».
La energía diplomática de EE. UU. se gastó durante varios meses para lograr que ASML y el gobierno holandés se unieran. A fines de noviembre, el ministro de comercio holandés dijo: «Bueno, estamos en conversaciones con EE. UU…. Obviamente, estamos sopesando nuestros propios intereses». estaba en trámite, y la semana pasada Bloomberg informó que se había llegado a tal acuerdo.
Para fortalecer la coordinación en los controles de exportación, EE. UU. y Europa deben desarrollar un entendimiento común de cuáles son realmente los desafíos que plantea China y cómo los están enfrentando. No va a ser fácil, como señalaron en The Diplomat Antonia Hmaidi y Rebecca Arcesati, ambas analistas de MERICS.
La doctrina del Asesor de Seguridad Nacional Jake Sullivan sobre la competencia con China, dirigida a maximizar el liderazgo de EE. UU. en «tecnologías habilitadoras», no ha ganado a todos en Europa. Este enfoque va más allá de las definiciones más estrechas de doble uso que normalmente han regido la aplicación de controles de exportación. La evaluación estratégica de Sullivan es una gran ruptura con el pasado. Esto significa que las semillas del éxito para futuras medidas restrictivas se están sembrando en el debate actual sobre China transatlántica.