El 15 de noviembre de 2022, el presidente de Indonesia, Joko Widodo, y un grupo de naciones liderado por Estados Unidos anunciaron un acuerdo de financiación climática por 20.000 millones de dólares para ayudar a Indonesia a frenar la dependencia del carbón de su sector energético y hacer avanzar el sistema energético en la transición a uno libre de carbono. Este acuerdo se llama oficialmente Asociación para la Transición Energética Justa (JETP). Un año después, Indonesia publicó planes de implementación del acuerdo, describiendo numerosos objetivos y políticas para ayudar a Indonesia a lograr la neutralidad de carbono y expandir su industria nacional de tecnología renovable. Sin embargo, ninguna de las medidas recomendadas aborda la mayor amenaza a la transición energética de Indonesia: los subsidios a los combustibles fósiles.
El 21 de noviembre de 2023, el Gobierno de Indonesia publicó un borrador del plan de implementación que describe su estrategia para aprovechar el apoyo brindado por el JETP. El borrador del plan de implementación, conocido oficialmente como Plan Integral de Políticas e Inversiones (CIPP), describe tres objetivos clave para el sistema eléctrico de Indonesia: 1) limitar las emisiones del sector energético a un nivel de 250 megatones de CO2 para 2030; 2) lograr una proporción de energía renovable del 44 por ciento para 2030; y 3) lograr emisiones netas cero en el sector energético para 2050.
El CIPP estima que para lograr estos objetivos, Indonesia necesitará atraer al menos 97.100 millones de dólares en financiación para 2030 y 500.000 millones de dólares entre 2030 y 2050. Los 20.000 millones de dólares de financiación del JETP pretenden “servir como catalizador” para atraer más inversiones de otras fuentes.
El CIPP describe cinco áreas de inversión prioritarias en las que centrarse hasta 2030: 19.700 millones de dólares para nuevas líneas de transmisión y ampliaciones de la red; 2.400 millones de dólares para retirar o mejorar las centrales eléctricas alimentadas con carbón; 49.200 millones de dólares para construir 16,1 GW de capacidad renovable disponible (bioenergía, geotermia e hidroeléctrica); 25.700 millones de dólares para construir 40,4 GW de capacidad renovable variable (solar y eólica); y una cantidad no especificada para mejorar la cadena de suministro de energía renovable de Indonesia, en particular la producción de energía solar fotovoltaica. El uso continuo de combustibles fósiles y subsidios a la electricidad por parte de Indonesia amenaza estos objetivos.
El gobierno de Indonesia ofrece generosos subsidios al combustible y la electricidad para apoyar a los hogares más pobres y estimular el desarrollo económico manteniendo los precios bajos. Estos subsidios comenzaron bajo el régimen de Suharto (1966-1998), cuando Indonesia todavía tenía importantes reservas internas de petróleo. Sin embargo, desde la década de 1990, la producción interna de petróleo de Indonesia ha disminuido mientras que la demanda de petróleo y electricidad se ha disparado.
Como resultado, los subsidios a la energía alcanzan hasta el 2 por ciento del PIB total de Indonesia. Además, estos subsidios benefician principalmente a los indonesios más ricos. El Banco Mundial señala que las clases media y alta de Indonesia «consumen entre el 42 y el 73 por ciento del diésel subsidiado».
Actualmente se aplican las siguientes subvenciones y límites de precios. Esta lista no cubre todas las intervenciones gubernamentales en el mercado, pero sí incluye aquellas que podrían impactar negativamente la transición energética de Indonesia.
En primer lugar, Indonesia mantiene un subsidio a la gasolina y al diésel. En 2022, el gobierno de Indonesia aumentó los precios de la gasolina y el diésel subsidiados, pero el costo de estos bienes aún está por debajo de los precios de mercado para los consumidores indonesios. Normalmente, estos subsidios se presentan como reembolsos a Pertamina, la compañía estatal de petróleo y gas de Indonesia. Pertamina posee la mayoría de las gasolineras de Indonesia. El gobierno central de Indonesia compensa a Pertamina por la diferencia entre el coste de compra de petróleo y gas y el precio final que pagan los consumidores.
En segundo lugar, un mandato de ventas internas y un tope al precio del carbón obligan a las empresas mineras de carbón de Indonesia a vender el 25 por ciento de su carbón a PLN, la empresa eléctrica estatal de Indonesia. Existen regulaciones similares para el petróleo y el gas natural, aunque estos dos combustibles fósiles representan una proporción mucho menor de la producción total de energía que el carbón.
Estos productores de carbón no pueden vender carbón a más de 70 dólares EE.UU. por tonelada de PLN. La Figura 1 a continuación compara el precio de mercado promedio anual del carbón con el precio máximo de $70. En todos los años, excepto tres, el precio de mercado superó el precio máximo, y en 2021 y 2022 el precio de mercado estuvo muy por encima del precio máximo. El mandato de ventas y el límite de precios reducen artificialmente el coste de producción de electricidad en PLN mediante centrales eléctricas alimentadas con carbón, lo que ayuda a mantener bajo el coste de la electricidad para los consumidores finales.
Figura 1: Precio del carbón térmico comparado con el precio máximo interno de 70 dólares.
En tercer lugar, una estructura tarifaria inferior a la del mercado garantiza que los consumidores indonesios paguen menos que el costo de generar y distribuir electricidad. El gobierno indonesio compensa anualmente al PLN por este déficit. Hasta 2012, todos los clientes de electricidad se beneficiaban de esta estructura tarifaria por debajo del mercado, pero este año el gobierno eliminó el apoyo tarifario para los sectores más ricos de la sociedad.
Los “facilitadores de políticas” descritos en el CIPP no cambian suficientemente el régimen de subsidios de Indonesia. En cambio, las medidas esbozadas por el gobierno de Indonesia en el CIPP simplemente intentan abordar los efectos anticompetitivos de estos subsidios. Esta es una debilidad significativa, ya que gran parte del financiamiento para la nueva energía renovable debe provenir del sector privado. Pocas empresas del sector privado invertirán en proyectos de energía renovable en un mercado no competitivo.
Una política de financiación descrita en el CIPP se titula “Incentivos del lado de la oferta” y se centra en métodos para reducir el apoyo interno a la industria del carbón. El CIPP describe el compromiso de Indonesia con el mercado interno, que exige que los productores de carbón vendan el 25 por ciento de su producción total en el mercado interno por no más de 70 dólares por tonelada.
Estos subsidios impactan las decisiones de planificación energética del PLN. Dado que el PLN puede acceder a un suministro garantizado de carbón a bajo precio, la energía generada a partir de carbón es significativamente más barata que otras fuentes como la energía renovable o el gas natural. Como resultado, es más probable que el PLN construya centrales eléctricas de carbón o celebre contratos con centrales eléctricas de carbón independientes. Estas políticas no incentivan al PLN a descarbonizar ni a colaborar con desarrolladores de energías renovables.
El CIPP recomienda eliminar el tope de 70 dólares EE.UU. por tonelada al precio interno y al mismo tiempo mantener el compromiso del 25% en el mercado interno. Dado que esto podría aumentar el coste de compra de carbón en PLN, el CIPP recomienda cobrar a las empresas mineras para cubrir el mayor coste en PLN (el gobierno indonesio paga PLN por la diferencia entre el coste de generación de electricidad y el precio final, que se factura a los clientes). . Sin embargo, el CIPP señala que el gobierno de Indonesia está formulando varias reformas que no eliminarían ni la obligación del mercado interno ni el límite de precios.
Si Indonesia implementa la recomendación del CIPP, el PLN «utilizará un precio del carbón más cercano al precio del mercado en sus decisiones de envío e inversión». Sin embargo, «Closer» no puede cambiar las decisiones de inversión o envío de PLN. Si el PLN obtiene acceso al carbón o a la electricidad generada a partir de carbón a precios inferiores a los del mercado, los desarrolladores de energía renovable tendrán dificultades para competir, lo que limitará la inversión y socavará la transición energética de Indonesia.
Una segunda política habilitante descrita en el CIPP se centra en los acuerdos de compra de energía (PPA). Un acuerdo de compra de energía es un contrato entre un productor de electricidad (por ejemplo, el propietario de una central eléctrica) y un comprador (normalmente un proveedor de energía). En Indonesia, el PLN es el único comprador; Por tanto, firmar un PPA con PLN es necesario para atraer financiación y desarrollar un nuevo proyecto de energía renovable. La estructura de estos contratos la dicta el gobierno de Indonesia. El CIPP contiene recomendaciones para mejorar el marco de PPA de Indonesia, incluida la estandarización de plantillas de PPA para simplificar las negociaciones y el desarrollo de regulaciones para una asignación de riesgos más clara entre los firmantes de PPA. Sin embargo, estas medidas no son suficientes para que la energía renovable sea competitiva con el carbón.
Los PPA de energías renovables en Indonesia tienen un límite tarifario, un límite al precio al que pueden vender electricidad en PLN. Según la ley indonesia, el PLN debe garantizar que la firma de un nuevo PPA de energía renovable no aumente los precios de la electricidad de los clientes. Como resultado, el precio de la energía producida por un parque solar o eólico “debería ser tan alto o menor que el costo de proporcionar electricidad generada con combustibles fósiles subsidiados”. [fuels].” Mientras los PLN puedan comprar carbón subsidiado, la energía renovable no será competitiva en Indonesia.
El resultado más obvio de los continuos subsidios a los combustibles fósiles en Indonesia es la continua dependencia de los combustibles fósiles. Un resultado más insidioso es el estancamiento de la cadena de suministro de tecnología verde en Indonesia. Si estos subsidios siguen vigentes, Indonesia podría perder la oportunidad de convertirse en una potencia de energía renovable, a pesar de los fondos proporcionados en el marco del JETP.
Dada la creciente capacidad minera de níquel de Indonesia, el país suministrará gran parte de los metales preciosos necesarios para construir vehículos eléctricos, sistemas de almacenamiento de baterías a largo plazo y otras tecnologías renovables. El CIPP considera que “mejorar la cadena de suministro de energía renovable” es una quinta área clave de inversión para 2030, junto con esfuerzos más concretos para construir nueva capacidad de energía renovable. Construir una sólida cadena de suministro de energía renovable en Indonesia fortalecería su posición a nivel mundial y le permitiría desarrollar y exportar productos más complejos que el níquel recién extraído.
Sin embargo, el CIPP también considera que «la gestión de un mercado interior sostenible y a largo plazo» es un gran desafío. Los límites a los precios del carbón impedirán que los inversores construyan plantas de energía renovable. Sin la construcción de plantas de energía renovable en Indonesia, no habrá demanda interna para los fabricantes indonesios de energía solar o baterías. Asimismo, los subsidios al petróleo disuadirán a los consumidores indonesios de elegir vehículos eléctricos, ya que los vehículos de gasolina seguirán siendo más baratos. Sólo eliminando estos subsidios podrá Indonesia utilizar el JETP para descarbonizar su sistema energético y asumir un papel de liderazgo en la transición energética global.
